A mudança no regime de cessão onerosa e a entrega do pré-sal

 A descoberta do pré-sal pode ser considerada um dos principais acontecimentos na indústria mundial de petróleo desse início de século XXI, essa província é composta por grandes reservatórios de óleo leve, com excelente produtividade e alto valor comercial.

A Agência Internacional de Energia (EIA) anunciou este mês que o Brasil atingiu a produção média de 3,2 milhões de barris por dia (bpd), ficando em nono lugar entre os grandes players globais e ultrapassando países da OPEP como o Kuwait, cuja produção média tem sido de cerca de 3,1 milhões de bpd`s.

Como não poderia ser diferente, o ingresso do Brasil no seleto grupo de produtores estratégicos tem provocado acirradas disputas em torno da apropriação da renda petroleira nacional. Tais tensões se evidenciam nas propostas de mudanças em torno dos marcos regulatórios do pré-sal tal como temos visto recentemente no debate em torno do fim da cessão onerosa.

O regime regulatório de cessão onerosa foi criado em 2010 a fim de evitar a exposição do pré-sal ao regime de concessões de exploração e produção para empresas estrangeiras, instituído pelo fim do monopólio estatal do petróleo de 1995 e pela Lei de Petróleo de 1997, e com o objetivo de capitalizar a Petrobras para que a companhia pudesse dispor de melhores condições financeiras e estratégicas de desbravar a nova descoberta.

A aprovação da Lei 12.267/2010 no Congresso Nacional autorizou a União a “ceder” para a Petrobras o direito de produzir até 5 bilhões de barris de petróleo em seis grandes áreas do pré-sal na Bacia de Santos, em contrapartida a Petrobras teria o “ônus” de repassar o valor correspondente a essa quantidade de barris para a União em forma de ações preferenciais da empresa.

A criação desse aumentou a participação do capital votante da União na Petrobras, de 40% para 49%, e capitalizou a petrolífera brasileira para a realização de novos investimentos. O valor inicial do contrato de cessão onerosa foi de 74,8 bilhões de reais com prazo de vigência de até 40 anos.

Além disso, por se tratar de uma petrolífera brasileira e de um recurso natural estratégico, na ocasião o governo concedeu algumas outras vantagens para a Petrobras, os royalties pagos foram fixados em percentuais menores do que o padrão, o contrato não envolveu pagamentos de bônus de assinatura e nem de participações especiais.

O Projeto de Lei 8.939/2017 aprovado na Câmara essa semana em regime de urgência, seguindo na contramão dos esforços de proteção do pré-sal, autorizou a Petrobras a vender até 70% dos seus direitos de exploração adquiridos quando da assinatura do contrato de cessão onerosa, isso significa a possibilidade de a petrolífera brasileira repassar para empresas estrangeiras o direito de exploração de até 3,5 bilhões de barris do pré-sal.

A Petrobras argumenta que tal mudança pode significar uma melhora nas contas financeiras da empresa no curto-prazo, mas omite que a realização dessa operação em um momento de possível alta no preço do barril pode significar uma perda de oportunidades de ganho no médio-prazo.

A União, por sua vez, enfatiza que tal alteração pode melhorar o ambiente de abertura e competição no mercado petrolífero, além dos argumentos serem contestáveis por si só – dado que a indústria petrolífera mundial está bem longe de operar com concorrência perfeita e livres preços, graças à sua dimensão geopolítica e estratégica – eles negligenciam o fato de que realizar tal operação em um momento de desvalorização cambial significa subprecificar as possibilidades de atuação e ganho da Petrobras.

A fim de angariar apoio dos governos estaduais e municípios o PL também incorporou mudanças na regra para arrecadação de royalties. Segundo a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) o total a ser recebido deve saltar de 927 bilhões de reais para 1,39 trilhão de reais, os ganhos dos municípios deve ser quintuplicado, já os ganhos dos estados deve triplicar, como o de Pernambuco do deputado relator, e ex-ministro de Minas e Energia, Fernando Coelho Filho (DEM-PE).

Junto às mudanças que permitem à Petrobras vender parte das reservas da cessão onerosa e aumentam os pagamentos de royalties, o PL também autoriza que sejam realizados leilões para exploração do volume excedente da cessão onerosa, ou seja, o volume superior aos 5 bilhões de barris concedidos à Petrobras. Essa medida também significa uma nova rodada de desnacionalização das reservas de petróleo, uma vez que empresas estrangeiras devem participar de forma intensa neste leilão.

Para além de questões conjunturais e federativas, a mudança brusca no regime de cessão onerosa deve ser compreendida no interior de um quadro mais amplo, estrutural e nacional, de desmonte do conjunto de medidas que buscavam tratar o pré-sal como um recurso natural estratégico capaz de alavancar o desenvolvimento econômico, industrial e tecnológico do país.

Nos últimos dois anos a indústria petrolífera brasileira tem sido desmontada de modo bastante acelerado, os dez pilares do arranjo econômico-institucional de defesa do pré-sal tem sido paulatinamente destruídos com (i) o abandono dos desdobramentos do Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás (PROMINP), (ii) a redução das exigências de conteúdo local para fortalecimento da indústria nacional, (iii) as ofensivas contra a lei de partilha, (iv) o desvio da finalidade original da PPSA criada para gerir o pré-sal, (v) o fim do fundo social criado com o objetivo de ampliar investimentos sociais e regionais e de gerir as divisas das exportações do pré-sal, (vi) a redução de parte dos créditos direcionados do BNDES para a Petrobras, (vii) o encolhimento dos abatimentos tributários concedidos pelo Ministério da Fazenda a elos da cadeira produtiva de óleo e gás, (viii) a secundarização do papel das políticas de compras governamentais da Petrobras, (ix) a retirada do plano de investimentos da Petrobras da lista de orçamentos não contingenciáveis, (x) tudo culminando agora nas mudanças atuais no regime de cessão onerosa.

Em outras palavras, transferir as áreas de exploração e produção do pré-sal reguladas pelo regime de cessão onerosa da Petrobras para outras empresas petrolíferas equivale converter a possível renda petroleira nacional em potencial renda petroleira internacional. Trata-se de mais uma oferta benevolente de recursos públicos para o deleite de grandes petrolíferas com interesses privados ou externos.

*É professor de ciência política e economia da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP) e diretor-técnico do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás e Biocombustíveis (INEEP)